基本理念分歧过大，是美国、加拿大、墨西哥三国在更新北美自由贸易协定（NAFTA）谈判中遇到的最大障碍。在刚刚结束的第四轮谈判中，三国谈判代表依旧未能达成妥协并决定推迟谈判进程。在美国总统特朗普一再发出谈不拢就退出的威胁后，这份具有23年历史的自由贸易协定能否获得新生或者将寿终正寝？

谈判陷入僵局

从出发点上看，加拿大和墨西哥希望对现有协定进行更新，以此适应新时代在服务贸易等领域的客观需求，美国的基本诉求是修改，以此改变美国对加拿大和墨西哥的巨大贸易逆差。

1994年时任美国总统克林顿签署了北美自贸协定，旨在通过在自贸区扩大贸易及投资机会，促进美、加、墨三国的就业机会和经济增长。协定规定，生效之日起，美、加、墨在15年的过渡期内取消全部的商品、服务及投资领域的关税及非关税壁垒。目前，加拿大和墨西哥分别是美国第二、第三大贸易国。2016年，三国贸易总额超过了1.1万亿美元。

10月11日，在美国华盛顿白宫，美国总统特朗普（右）欢迎到访的加拿大总理特鲁多。

当日，美国总统特朗普会见加拿大总理特鲁多，就北美自由贸易协定重新谈判等问题交换意见。记者　殷博古/摄

入主白宫后，特朗普团队着手调整美国贸易政策。在今年4月与加拿大、墨西哥领导人通话后，特朗普同意当前不会终止北美自贸协定，而是寻求重新谈判。在　“美国制造周”开幕仪式的讲话时，特朗普再次提到，不再允许其他国家破坏规矩，“偷走我们的工作、攫取我们的财富”。

自8月中旬进入更新北美自贸协定谈判后，美国、加拿大、墨西哥已进行了四轮谈判。在11日至17日的第四轮谈判中，三方将所有诉求都提到谈判桌上，谈判进入白热化阶段。对加、墨而言，重新谈判的主要目的是“更新”，即纳入电子商务、数字经济、服务贸易、知识产权、劳工保护、环保标准等新内容，以符合经贸发展趋势；而美国的主要目的是“重构”经贸合作框架，削减美国贸易逆差，减少美国制造业岗位流失。因此，谈判进入实质阶段后分歧集中爆发。

美国石英财经网站的一篇报道说，从谈判代表在会后的评论来看，很难想象11月在墨西哥城继续谈判时如何消除分歧。美国贸易代表罗伯特·莱特希泽说：“我们没有看到贸易伙伴为重新平衡和降低巨大的贸易赤字而做出改变的迹象。”他还指责加、墨两国不愿放弃不公平优势，并再次强调美国希望通过谈判改变贸易逆差问题。

加拿大外交部长克里斯蒂娅·弗里兰说，美国提出了一系列“非常规要求”，“让23年的可预测性、开放与合作倒退”，可能逆转北美自贸区23年来的开放和合作，甚至可能违反世贸组织规则。

墨西哥经济部长伊尔德方索·瓜哈尔多则警告说：“我们必须明白我们都受到了限制。”瓜哈尔多认为，对特朗普政府来说，不能达成一致或许更糟糕，不仅墨西哥和加拿大会有损失，美国制造商和工人以及农民也严重依赖北美自由贸易协定。他说：“尽管我们当前存在分歧，但我们还是要确保今天做出的决定不会影响未来。”

在本轮谈判中，由于一开始就认定北美自贸协定“不公平”，美国在谈判中处于“攻势”，提出增加“落日条款”、改变汽车原产地规则、废除争端解决机制等要求。而这些要求，加、墨表示完全无法接受。

美方提出的“落日条款”是指北美自贸协定生效5年后自动失效，这意味着三国每5年要重新谈判、批准一次。加、墨高级官员均表示反对在自贸协定中加入“落日条款”。产业界也反对“落日条款”，因为这将令自贸协定周期性面临政治压力，增加不确定性，不利于企业进行长期投资。

美方为和墨西哥争夺制造业岗位，提出修改汽车原产地规则，要求美国产零部件占整车50%以上、三国产零部件占整车85%以上才能享受自贸区免税优惠。此外，美国还希望弱化甚至废除自贸区争端解决机制，遭到加、墨激烈反对。两国担心，一旦没有跨国的争端解决机制，两国企业将陷入美国国内司法诉讼的泥沼。

“美国优先”作梗

美国贸易代表办公室一直表示，通过重新谈判，特朗普政府正寻求与加拿大和墨西哥达成更好的贸易协定，改善美国制造业、农业与服务业在这两个国家的市场准入环境，同时减少美国对这两国的贸易逆差。但美方过于强硬的谈判要求也引发美国国内产业界的强烈反对。美国商会会长托马斯·多诺霍上周批评说，特朗普政府的强硬立场令自贸协定面临“实质性威胁”，“谈判桌上的数项‘毒丸’建议可能毁了整个协议”。

有分析指出，减少美国对墨西哥和加拿大的贸易逆差是特朗普政府重谈北美自由贸易协定的优先目标，特别列出的目标还包括制定相关机制，防止其他国家操纵汇率获取贸易优势并保留美国“购买美国货”的采购规则等。此外，其他目标还涉及在协定中增加数字经济章节、增强劳工和环境保护条款以及修改原产地规则等。值得关注的是，根据美国《1974年贸易法》第201条条款，美国国际贸易委员会可以针对受到进口商品严重损害或威胁的国内某个产品采取暂时限制或者施加关税，但在北美自贸协定的“保护伞”下，加拿大和墨西哥被免除在外。特朗普政府希望通过本次谈判，取消或限制两国的“豁免权”。还有分析指出，白宫的目标不仅意在从对墨和对加贸易上缩小赤字，还有一石二鸟的战略企图，就是希望堵住第三国利用加、墨两国作为跳板规避美国壁垒进入美国市场的政策漏洞。有统计显示，将加、墨两国作为原产地进入美国市场的第三方产品，占到美国每年进口贸易总额的约10%。

数据显示，在北美自贸协定的推动下，美、加、墨三国贸易额提高了3倍，在2015年超过1万亿美元。但自该协定1994年生效以来，美国对墨西哥货物贸易从小额顺差转变为去年的640亿美元逆差。此外，美国对加拿大货物的贸易逆差也明显扩大，去年已接近110亿美元。不过，美国对墨西哥的贸易逆差峰值出现在相对久远的2007年，当年这一数字达到了750亿美元，美国对加拿大的贸易逆差高点出现在2008年。美国政府认为，加拿大逐年增加奶制品、酒、谷物和其他产品的市场准入壁垒，单靠当前北美自贸协定已无法解决。

在已经进行的四轮谈判上，美方代表态度强硬，几乎把“美国优先”的原则挂在嘴边，不仅引起加、墨两国代表强烈抵触，而且在国内也遭受一些行业代表的抨击。

美国肉类出口商联盟发言人乔·舒勒表示，从业者担心农业关税将被再次写入协定，美国的肉类出口将会蒙受损失。他们还担心，新的自贸协定将抬升出口价格，导致墨西哥和加拿大的大买主重新安排供货渠道，产品将涉及牛肉、猪肉、奶制品以及小麦等。代表全美130多家大宗农产品企业的美国食品与农业贸易对话机构负责人康桑德拉·库伯尔表示，其第一个要求就是不要对农业出口造成伤害。其他农业联盟如美国大豆协会、玉米加工商协会、粮食与饲料协会等美国民间机构也都表达了类似诉求，他们认为，任何削弱北美自贸协定的做法，都会危及美国农业，有可能砸掉数万人的饭碗。

统计显示，北美自贸协定生效后，美国对墨西哥的农业出口额从每年40亿美元上升到如今的185亿美元。如果将加拿大计算在内，这一数字将达到400亿美元，是1994年之前对墨西哥和加拿大两国出口总额的4倍。

美国汽车业担心，大幅提高本土采购零部件比例会提高生产成本、削弱国际竞争力。美国商会认为，要求汽车业增加使用美国零部件，将导致美国更多产业转移到海外，美国会丢失更多工作机会。美国汽车零部件供应厂商也警告，改变目前的汽车原产地规则将导致“双输”结果。

美国奥尔布赖特石桥咨询集团高级副总裁、前墨西哥驻美使馆经济官员安东尼奥·奥尔蒂斯－梅纳日前表示，如果美国政府不能灵活调整其谈判立场，三国将很难达成更新版的北美自贸协定。

前美国贸易代表迈克尔·弗罗曼表示，特朗普政府在更新北美自贸协定谈判中提出的修改原产地规则、废除争端解决机制等方案会损害美国商界的利益，即便美国与加拿大、墨西哥达成一致，也很难获得美国国会批准。弗罗曼在外交学会举行的北美自贸协定研讨会上说，如果特朗普政府大幅修改原产地规则损害底特律汽车业利益、废除争端解决机制，这将疏远美国商界及代表商界利益的关键国会议员。在弗罗曼看来，即便美、加、墨三国就上述条款达成一致，更新版的北美自贸协定也很难获得国会多数票支持。

另有报道称，美国提出的协定五年自动失效的“落日条款”则增加了三个国家企业投资策略的不确定性。君主全球战略公司总裁詹姆士·琼斯表示，如果不知道接下来的五年政策如何，企业将不会愿意进行投资决策。

三方各有打算

第四轮谈判开始当天，美国总统特朗普发出威胁将终止北美自贸协定，还表示不排除与加、墨分别达成双边贸易协定。此前，分析人士常将特朗普的类似表态视为他自己标榜的“交易的艺术”，即通过恐吓来逼谈判对手作出更大让步。但随着谈判进程拖慢、难度加大，各方已不得不做最坏的打算。不过，奥巴马政府时期的谈判代表温迪·卡特勒说，有时候这种紧张的气氛是演给国内的观众看的，“事情常常并不是公众眼中的那个样子”。

这已不是特朗普第一次也不会是最后一次威胁终止北美自贸协定。在大选前后，特朗普针对这一协议进行了强烈抨击。比如，今年8月，特朗普在密苏里州面对欢呼的人群说：“我们目前正在解决北美自由贸易协定的问题，这个可恶的、糟糕的北美自由贸易协定，让你们的州、你们的城市和乡镇失去了太多商机。但愿我们能重新谈判，如果不行，我们就会终止该协定，我们从头再来，达成一项真正的协定。”

面对这样的威胁，加拿大和墨西哥并未妥协。墨西哥外交部长路易斯·比德加赖日前表示，如果协议对墨不利，墨宁愿退出谈判。墨西哥经济部长伊尔德方索·瓜哈尔多也表态，墨可以采取多种途径来控制谈判失败的负面冲击。

据美国《华尔街日报》报道，墨西哥经济部长伊尔德方索·瓜哈尔多已告诉参议院的一个专门小组，墨西哥正在准备应对“北美自由贸易协定不复存在的局面”，后来又阐述了若美国退出该协定将如何应对的“B计划”。这项计划的内容之一是实现与美国以外伙伴的贸易多样化，通过立法确保在墨西哥的外来直接投资的安全性，以及借助世贸组织的规则来管理与美国的贸易。

目前，为减少对美贸易依赖，墨西哥正积极拓展与欧盟、巴西、新加坡等国家和地区的贸易。来自智利的苹果已开始在墨西哥超市出现。阿根廷也将有3万吨小麦12月出口到墨西哥，这将是阿根廷小麦第一次进入墨西哥市场。瓜哈尔多对《华尔街日报》记者说：“我们不能不负责任，不能不制定备选方案。”

加拿大方面在谈判桌上更加积极一些。在本轮谈判开始前，加拿大总理特鲁多出访美国，在白宫与特朗普进行了会谈，他尝试说服后者，北美自贸协定对美国利大于弊。第四轮谈判后，特鲁多又前往墨西哥城，为北美自贸协定的相关条款与墨方代表进行沟通。特鲁多强调说，自己对重新谈判北美自贸协定一事依旧持乐观看法，并相信更新版的北美自贸协定会给三个国家带来好处，但同时承诺会继续努力保障加拿大居民和企业的利益。他还承认，特朗普的想法难以预测，但加方会用周全及有意义的方式，全力促使谈判成功。

不过，加拿大外长克里斯蒂娅·弗里兰也向美国发出警告，如果美国硬要将协定第19章有关非法补贴和倾销的争议解决机制废除，那么加拿大可能退出谈判。美加依协定第19章设立一个跨国小组，针对上述2项争议的申诉做出有约束力的判决，而美国在这类案件经常败诉。加拿大国际贸易部长方慧兰表示，“在北美自贸协定中，加拿大人民视为国家利益关键的因素，我们将全力维护。确保反倾销和反补贴税仅在正当授权之下合理实施，也在我们维护范围之内。”

此外，第四轮谈判结束后，三方决定将第五轮谈判推迟至11月17日举行，以留出更多时间评估分歧，并将后续谈判延续至明年第一季度。英国《经济学人》周刊指出，实际上，更大的压力来自异常紧迫的最后期限，这是由墨西哥总统选举的时间表决定的。如果到2018年年初还没有达成协议，那么谈判就必须暂停一年再启动。那时，极端反美的候选人安德烈斯·曼努埃尔·洛佩斯·奥夫拉多尔也许就会掌权。奥夫拉多尔是墨西哥2018年总统大选的民调领先者，他在8月底接受采访时承诺，如果胜选，他将废除所有损害墨西哥利益的协议。