我国农药生产发展迅速，已成为世界第二大农药生产国，也是农药出口大国，为农业生产提供了重要支持。但农药总体生产技术水平落后、研发能力薄弱、侵犯知识 产权现象普遍存在、市场竞争秩序混乱、农药生产和使用过程中环境污染严重等问题，制约着农药行业的可持续发展，也对我国的食品安全和环境保护构成了威胁。 建议把《农药管理条例》升格为《农药管理法》，健全和完善有关法律法规；明确农业、发改、商务、环保、工商等部门的权力和责任，建立科学合理的管理体系和 协调机制；制定先进的生产和质量标准，提高农药行业准入门槛；整顿农药经营秩序，加强知识产权保护，规范招商引资和农药出口管理。

    农 药是现代农业的重要生产资料，对于保证农作物优质、高产具有不可或缺的作用。我国是农业大国，农业是国民经济的基础，但人均耕地远远低于世界平均水平，农 业生产水平的提高、农业生态环境的保护和农民收入的增长，更与农药行业的发展密切相关。我国农药行业近年有了长足进步，规模大幅增长，质量稳步提高，品种 不断增加，为优质高效农业提供了强有力支撑。但在目前的生产经营中，依然存在诸多问题，如总体生产技术和工艺落后、研发能力薄弱、侵犯知识产权现象普遍存 在、市场竞争秩序混乱、农药生产和使用造成的环境污染较为严重等。近期，我们对我国农药行业的生产经营状况进行了调查研究，提出了一些政策措施建议，希望 能为我国有关政策制定提供参考。

    一、我国农药行业发展现状

    我国农药行业发展迅速，现已形成了包括原药生 产、制剂加工、原料中间体、科技开发在内的完整工业体系。农药生产能力（100%有效成分，下同）由1986年的23.1万吨到2000年的93.35万 吨，增长了3.04倍；农药总产量2003年达到86.3万吨，是1986年的（10.2万吨）的8.46倍，目前已居世界第二位，占全球产量的25%； 农药出口额2003年达到7.3亿美元，与1994年（1.52亿美元）相比，增长380.26%，成为世界农药出口大国。

    1、农药生产规模扩大质量提高

    近 年来，随着我国政府对农业支持力度的加大，农民收入提高，对农药的需求也稳步增长，带动了农药行业的发展。在规模扩大的基础上，农药产品质量也稳步提高， 部分产品达到国际先进水平，如杀虫剂吡虫啉、溴氧菊酯，杀菌剂多菌灵、甲霜灵等。我国强制执行的200多个国家或行业标准，均采用或等同国际标准。

    农 药品种结构也不断改善，常年生产260个品种，3000多个制剂产品，农药品种亩用量和毒性等逐渐下降，在总产量中，高效低残留品种已占95%。从三大类 品种结构来看，杀虫剂在总产量中的比重不断下降，而杀菌剂和除草剂的比重逐渐上升。1986年杀虫剂在总产量中的比重高达72.5%，杀菌剂和除草剂分别 为7.8%和7.5%；而到了2003年，杀虫剂在总产量中的比重下降为55.4%，降低了17.1个百分点，杀菌剂和除草剂的比重则上升为9.3%和 24.4%，分别上升了1.5和16.9个百分点，品种结构有了大幅度的改善。

    2、农药出口大幅增长

    在生产能力不断扩大的同时，我国农药出口也连年大幅度增长。1994年出口1.5亿美元，2003年达到7.3亿美元，增长3.9倍。出口量则由1994年的6.1万吨增加到27.4万吨，增长了3.5倍。

    农 药进口数量和金额从1990年代后期逐渐减少，现在的进口甚至低于1990年代初期。农药进出口因而连续十年保持顺差，并呈现出逐年扩大趋势。1994年 的顺差额为0.15亿美元，2003年达到5.96亿美元，而2004年1~8月份顺差额就已经达到了6.7亿美元。值得注意的是，农药出口只占我国出口 总额的不到0.2%，而顺差却占全国贸易顺差2%左右，说明我国农药已经具备了较强的国际竞争力。

    从进出口品种来看，出口的基本上是原药，而进口也主要是除草剂和杀菌剂，为了补充国内缺乏的品种。

    3、科研开发能力有所加强

    建 国以来，我国已研制投产200多个农药产品，但基本是仿制国外产品，只有少数是自己创制或部分创制的。近年我国加强了科研开发的投入，2004年投资50 多亿元，用于高毒农药的转产和替代。建立了南北农药创制中心，北方以沈阳化工研究院、北京化工大学、中国农大等为中心，南方以上海、江苏和浙江等地为中 心，依托现有国内农药科研力量，加大农药研发力度。现已创制出一批具有独立知识产权的高效品种，如除草剂丙酯草醚、异丙草醚、单嘧黄隆，杀菌剂氟吗啉，杀 虫剂硝虫硫磷等。

    4、行业结构发生很大变化

    随着农药行业的发展，行业结构也发生了很大变化，出现了一批 工科贸、产学研结合的大型农药集团，如湖北沙隆达、南通江山、山东华阳科技等，上市公司有30多家。国际著名农化企业基本都已在我国投资设厂，如先正达、 杜邦、拜耳等。外商投资引进了一批先进技术、生产工艺和产品，带动了我国农药生产水平的提高。如先正达（原捷利康）与中方共同投资8500万美元建立的南 通作物保护有限公司，是国内最大的农化项目，采用了全球最先进的生产工艺，是荣获国家环保总局颁发的“百佳”环保工程的惟一一家农药生产企业。

    二、我国农药行业发展过程中存在的问题

    1、政府管理部门众多，相互间衔接、协调不够

    农 药是一种特殊商品，生产经营管理涉及农业、发改、商务、工商、质检、专利、环保以及公安等多个政府部门。从农药企业投资审批、农药登记、生产许可证发放到 农药经销审批和注册登记，以及环境保护和打假等等，各个部门都从各自的职能出发，进行农药生产经营的管理，但由于部门之间缺乏协调，造成了很多问题。如农 药登记过程中，有关部门没有必要的信息沟通，导致某些专利产品被其他企业登记，造成侵权现象普遍。在整顿农药经销秩序、组织农资打假等行动时，农业、公 安、工商、质检等多个部门合作进行，但相互之间难以很好配合，增加了政府管理成本，降低了管理效果。

    一些地方和管理部门对农药市 场监督管理工作的重要性和紧迫性认识不够，执法意识淡薄，工作中缺乏有效组织和部署，部门联动和合作机制未能真正建立起来，再加上地方保护主义的影响，致 使假冒伪劣产品的生产和销售屡禁不止，给守法企业的生产经营造成了不利影响，阻碍了产业升级和结构调整，损害了农民利益，也破坏了生态环境。

    2、管理方式和标准有欠缺，产品质量堪忧

    1997 年，我国颁布了《农药管理条例》，1999年颁布了《农药管理条例实施办法》，后来又进行了修订，我国农药生产经营管理进入了法治化轨道。但在具体的生产 经营管理中，还存在着生产领域管理严格、销售领域管理松散，对大企业管理严格、对中小企业管理难以顾及，对产品质量比较重视、对环境保护较为淡漠等现象。 如对农药生产企业的污水排放，只有比例标准，而没有总量控制，某些企业为了达标，就加水稀释后再排放，不但污染物没有减少，还浪费了水资源。农药产品的质 量标准中，只考虑药效问题，而对一些有害杂质含量没有明确限制，导致某些企业片面追求药效而忽视了可能产生的副作用。

    根据国家农 药质量监督检验中心（沈阳）2004年的调查，在生产企业农药产品合格率达到85%以上，但是在市场和用户手中，产品的合格率不到45%。2004年国家 工商总局组织辽宁地区市场抽查，共抽到38个经销单位的60个产品，完成检验的56个产品中，合格的只有19个，合格率仅有33.9%。其中，杀虫剂的合 格率为58.3%，除草剂的合格率为80.0%，而杀菌剂的合格率仅为3.7%。

    而我国农药最终用户的具体情况，又加剧了产品质 量可能造成的影响。我国农业绝大部分是个体化生产，农民普遍文化水平不高，在选择农药时多从短期药效或价格角度考虑，更容易选择高毒或者是不合格的农药， 难以理性躲避假冒伪劣产品的损害。一是容易导致使用过程中人身安全受到伤害；二是使用不合格农药起不到应有的作用，造成损失；三是造成农产品中农药残留超 标，直接影响食品安全，危害消费者身体健康；四是不利于作物的生长和环境保护，甚至导致农业生态环境的污染和破坏。

    作为食品生产 链的上端产品，农药质量对于食品安全的影响至关重要。我国食品安全状况不容乐观，除了加工过程中的问题外，食品生产中农药使用也是主要原因，包括使用不合 格农药和过量使用农药。这种情况在我国农产品出口中也突出反映出来，农药残留已成为制约我国农产品出口的一个主要因素。

    3、生产企业总体水平仍然不高

    我 国现有农药生产厂家2000多家，生产规模普遍较小，年销售额在一干万元以上的只占总数的17%左右，而年销售额在五百万以上的只占30%。市场占有率最 高的企业只占整个市场份额的不到4%，15家最大农药企业的市场份额仅占25%左右，而世界上前8家农化集团销售额已占到全球农药市场的80%以上。

    农 药生产领域仍然存在一系列问题：落后甚至淘汰的技术工艺仍在使用、资源浪费严重、假冒伪劣盛行、侵权现象依然存在、污染环境等等。有些企业仅从药效出发热 衷生产乳化剂产品，可融性液剂中加入了大量有机溶剂，这些产品甚至用于大田作物和水果蔬菜等，不但破坏了生态环境，还严重影响了食品安全。很多企业没有条 件购买必要的环保设备，要么违规排放，要么兑水排放，对周边的居民健康和生态环境产生危害。其产品质量也难以保证，对用户的人身安全、经济上产生损害并破 坏农业生态环境。据调查，我国耕地有2.5亿亩受到农药污染，占全国耕地面积的15%左右，实际上情况可能更为严重。我国532条河流中有82%的河流是 被污染的，而44%的地表水污染是农业造成的。如重庆民丰农化股份有限公司虽然是上市公司，生产规模也很大，但毫无环保意识，长期把有毒废水直接排入嘉陵 江，对长江上游和重庆市用水造成了严重污染，先后13次被行政处罚仍置若罔闻，2003年被列为我国十大环境违法案件之一。

    我国 农药生产企业研发能力弱，没有自己的核心竞争力。农药行业属于技术密集型产业，当前农药生产技术正向高科技、自动化和生物技术方向发展。我国企业每年投入 的科研经费（包括国家的）不超过年销售额的2%；而国外大公司每年用于研发的费用占到年销售额的10%左右，如先正达公司2003年的销售收入为66亿美 元，当年研发投入就达到7亿美元，占10.61%；拜耳和杜邦公司每年的研发投入也达到销售额的10%以上。我国企业研发投入少，研发水平相对较低，没有 完善的创新体系，所以几乎没有自己的专利品牌，主要是仿制国外产品，难以培育自己的核心竞争力，在市场竞争中处于被动地位。

    应该指出的是，我国农药管理中对于知识产权保护力度不够，也是企业研发投入不足的重要原因。很明显，在可以轻易仿制、假冒伪劣泛滥的情况下，企业的急功近利倾向趋强，从根本上削弱了企业研发的动力。

    4、品种结构不尽合理

    我 国大约生产260个农药品种，产品结构与以前相比有了很大的改善，但是高毒杀虫剂农药仍占多数。目前我国三大类农药产品中，杀虫剂：除草剂：杀菌剂的产量 比大概为60:30:10，与发达国家比较合理的30:50:20相差还很远。从品种内部结构看，杀虫剂中高度有机磷农药产量占70%；除草剂品种中适合 油菜田、棉田、蔬菜田的品种较少，主要是适合稻田、麦田和大豆田的，可湿性粉剂、乳油占总量的70%左右，而先进的悬浮剂除草剂品种较少。在我国的农药销 售中，高毒、剧毒农药仍占近50%，严重危害了食品安全。

    5、农药经销秩序比较混乱

    首先表现在众多经营 主体不合格。一是无证经营，既没有营业执照业没有农资经营许可证；二是超范围经营，有些单位和个人只有农资经营许可证，却经营农药，或者只有零售资格却零 售批发一起做；三是转让证照，一些个体经营者没有经营许可证却挂靠在供销社或农技推广站等单位的名下经营农药。据调查，目前农药经营者合法的只有不到一 半。

    其次是经营主体素质不高。经营者本身不懂农药，不能一般识别假冒伪劣产品；不能给予农民用药指导，难以推广科技含量高的新型农药产品；不能为农民提供产前、产中和产后的技术服务。

    第 三是市场竞争不平等。随着我国市场经济的进展，农药经销格局发生了很大变化，由原来的供销社一统天下演变成三足鼎立：供销社系统、农技站植保站下属的经销 部和个体民营企业，尤以民营企业发展迅速，现已占到了农药销售的一半以上。但农业技术部门既是农药经营的管理部门，又是市场化的销售单位，必然会影响到公 平竞争，而对于自己企业的违法违规行为，主管部门也很难进行处罚。

    6、农药行业可持续发展受到局限

    农药 行业是个关联性强的行业，生产本身涉及资源配置、员工的健康安全、排放造成的污染等，使用过程涉及用户人身安全、作物的丰欠和质量等，长远则影响到生态环 境和食品安全等，所以必须统筹协调国家、企业、员工、用户各方利益，树立科学、和谐、可持续的发展观。但由于多方面原因，农药行业宏观调控不力，市场竞争 不规范，可持续发展受到很大局限。如市场准入标准过低和不明确，大量不具备基本生产经营条件的企业参与农药生产经营，不但造成资源浪费、环境污染、威胁食 品安全等直接后果，而且破坏了生产企业、销售商、员工、用户和人类与环境之间的良性互动关系。

    这点在农药出口中也有突出表现。我 国虽然已经成为出口大国，但规模与金额并没有同步增长，反而呈现相反趋势，1995年我国农药出口3300多美元/吨，2003年仅2664美元/吨，平 均价格下降了24%！此外还存在着国际上严格限制的高污染、高消耗农药生产向我国转移的情况。

    三、加强和改善我国农药生产经营管理的建议

    1、健全和完善有关法律法规

    我 国农药管理虽然已经纳入了法治化轨道，但有关法律法规还有待完善。鉴于农药在农业生产中的重要作用，尤其是对于食品安全的重要意义，有必要把《农药管理条 例》升格为《农药管理法》，以更有效地调动政府和民间资源，加强对农药生产经营的监督管理，为农业生产和食品安全提供基础保障。而在基本法律框架下，某些 不合理或不适应的具体规定也应进行修改、完善。如对高毒农药要严格限制，逐步降低其比例直至取消；重视农药的环保标准，从生产企业的生产条件和生产工艺到 农药产品质量标准，都要有严格、明确、细化的环保指标（如对企业污染排放要有总量控制、产品质量标准中应有有害或不明杂质限制），标准的执行对于所有农药 企业（不论大、小企业，不管内资外资）都一视同仁；农药登记中增加知识产权审核标准，加强知识产权保护，鼓励企业研发。

    2、建立科学合理的农药管理体系

    建立科学合理的农药行业管理体系，从研究开发、生产流通到储存使用等全过程都要强化管理。重点在于加大知识产权保护、三废排放监管、经营流通监管、农技服务等方面的管理力度。

    应 进一步理顺政府管理体制，改革和完善现行管理方式。鉴于我国目前的体制状况和现实可能，应明确农业管理部门在农药生产和经营管理中的主导地位。《农药管理 条例》虽然赋予了农业部门以管理权，但在具体工作中却没有执法权；发改、工商、商务、质检、环保、专利等部门虽然也从不同角度参与农药管理，但相关权责并 没有明确规定。所以，应在法律上对相关农药管理部门的责任和权力进行规制，明确职责分工，建立相关协调机制，同时建立对失职、渎职行为的追究制度。

    对 于农药生产企业的投资审核，可由发改委、农业部共同拟订市场准入标准，由农业部门操作。对农药的登记管理、许可证发放，在修订有关标准的基础上，由农业管 理部门负责。环保部门应对农药生产、使用对农业和环境造成的现实和潜在影响进行检测评估，并把有关结果及时通报农业、工商等部门，提高农药生产经营管理的 针对性和及时性。工商、商务、质检等部门配合农业管理部门对农药流通进行监督检查和行政执法。

    同时，也要体现有所为有所不为的原则，对于市场机制可以解决的问题政府不加干预，而对于员工健康安全、产品质量控制、环境保护、食品安全等则要加大监管力度。

    3、提高农药行业的准入门槛

    由 于农药生产的技术水平、环保投入、质量控制以至损失赔偿等都与投资规模密切相关，建议对采用传统工艺的原药生产、制剂加工等不同生产方式规定最低投资额和 最低环保投入比例。如原药生产企业的最低资本金不能低于3000万人民币，加工企业最低资本金不能低于500万人民币，环保投入不能低于投资总额的 15%。同时，尽快建立农药生产企业类似于药品生产GMP标准的认证制度，新建立企业须达到标准方准投产，已建企业限期达标，不合格的淘汰。通过必要的行 政手段和市场手段，规范农药生产秩序，促进农药生产企业升级。

    对现有农药生产企业要按照国家法律法规要求进行严格监督检查，对于 使用国家明令禁止的落后技术工艺的，应责令立即停止使用；产品质量不达标禁止出厂；达不到环保标准的生产企业要坚决予以关闭。对于生产和产品质量问题造成 严重后果的案件，要追究有关人员的行政和法律责任。

    4、整顿农药经销秩序

    重新审定农药经销标准，对于农 药经营者要有资金和技术的双重要求。农药批发企业注册资本最低不能低于50万元，零售企业注册资本不能少于5万元。批发企业必须有一定比例的专业技术人 员，零售企业的销售人员也必须经过专门培训，具备必要的农药使用知识。为此，地方农业管理部门应对农药经销企业销售人员进行免费培训，考核合格后才能从事 农药销售。

    配合我国清理整顿市场秩序的工作，建议对目前我国农药经销市场进行专项清理，取缔不合格的、非法的经营者，严厉查处销 售假冒伪劣产品坑农害农的事件。现在农技站、植保站等政府管理部门下属的农药经销企业应立即脱钩，改制成独立的经营实体。至于基层农业管理（技术）部门的 经费问题，则应由国家财政全额负担，这部分支出（农业技术支持）可以在财政中单列，作为我国农业支持政策的一部分。这样既有利于农药销售的公平竞争，又加 强了政府管理农业的力度；有关财政支持既不违反世贸组织有关规定（农业技术支持可以列入“绿箱”政策），又实实在在地支援了农业。

    5、规范农药产品出口管理及产品质量

    我 国农药产品出口量逐年增加，而农药产品在全世界范围内均作为特殊商品，因此各国均采用较为严格的登记制度，这对我国农药产品质量、出口农药的技术资料准备 均提出较高的要求。目前我国农药出口企业采取让利于进/出口商，由他们承担登记费用和风险的做法，将产品出口到其他国家。但包括东南亚国家在内的我国农药 传统出口国纷纷加强对农药进口的管理措施，同时随着我国农药出口量的增加，在国外农药质量纠纷也时有发生。为维护我国农药行业的声誉，减少不必要的国际贸 易纠纷，应该加强和规范农药产品出口管理，从规范农药企业生产做起，提高农药产品质量。

    农药行业的发展不能以牺牲环境为代价，更不能允许以转移污染的方式维持农药行业的利润。应该加强环保要求，严格执法，避免单纯为谋求出口而出现的污染转移问题。